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    建立城市規劃內部運行機制的設想與嘗試

    時間:2011-07-16

    作者 王富海
    【提要】市場經濟給城市規劃帶來的結構性沖擊, 須在機制上予以應對, 其中完善內部運行機制是當務之急。本文設想的內部運行機制包括規劃制訂、實施、協調、研究四種核心行為,并派生出編制、審批、策略、管理、調校、跟蹤、信息和目標等八個工作環節, 構成了規劃工作全過程的復合型“操作環”。
    【關鍵詞】城市規劃; 內部運行機制;設想
    剖析———目前規劃行業運行狀況的問題規劃行業里流行一句話叫“三分規劃, 七分管理”, 初聽起來似道出了規劃工作內部分工的結構關系, 仔細品味則不免令人產生疑惑:其一,規劃和管理是否如此截然劃分?其二, 規劃編制了也管理了, 是否能夠實施?其三,即便通過管理使規劃得以實施,能否保證城市健康發展?
    考查目前規劃行業實際運行狀況,可以發現很多問題:
    1. 只突出編制和管理兩種行為,致力于編制高水平成果, 強調按規劃進行管理,遇到困難,就一味要求規劃編制不斷改進, 如此循環。規劃不僅沒有得到明顯改進, 反而因成果“版本”增多而影響了實施的連貫性。
    2. 規劃編制與規劃管理在機構設置、工作程序和行為規則等各方面加以區別,形成兩層皮狀態,致使技術力量分散,技術思想隔斷,實施反饋與成果調校渠道不暢, 降低了規劃對城市發展過程的反應能力。
    3. 現行機制產生并適合于靜態規劃, 不具備實現過程控制的條件。目前針對規劃改革的研究, 主要精力放在提高規劃編制的科學性和“可操作性”上。多數改進規劃思維和方法的探索, 是企圖以現時的聰明才智解決未來發生的問題,也有一些談及“動態規劃”, 但要推行“動態規劃”, 實現規劃對城市減少過程控制, 必須建立相應的機制。
    4. 規劃管理越來越遠離規劃實施。土地有償使用制度把規劃管理的重點引向城市的局部, 管理方式趨向以接受用地申請為主的被動型, 越來越少地對城市建設策略和公共投資施加影響。
    認識———規劃工作四種核心行為的組織
    規劃行為可分為制訂、實施、協調和研究四種。成果制訂是規劃的基礎性行為,規劃的實施是目的性行為,而協調和研究是貫穿在編制與實施之間的兩項必不可少的結構性行為, 這四種行為構成城市規劃運行機制的核心。
    1. 規劃制訂
    包括規劃編制與成果審批兩個環節。我們可以和以前一樣把規劃編制簡單歸入技術行為,但在市場機制中,規劃的審批是技術、行政和法律行為的集合, 是規劃體現社會公平的首要環節。
    合理的規劃成果體系, 是城市規劃工作運行的基本要素, 這個體系的嚴謹程度, 對規劃運行機制有重要影響。因此應從對目前成果體系的改革開始, 建立層次分明, 上下銜接, 內外有別,各盡其用的新體系。
    2. 規劃實施
    不同于具有手段意義的“管理”概念,“實施”的涵義讓規劃直接面對城市發展, 其行為是目的性、綜合性的,包括制定實施策略、管理與促進、反饋與調校等三個環節。
    規劃實施策略,與城市的資源、財政、發展計劃緊密相關,既含有公共投資導向,又有各項設施發展政策,甚至包括重大項目策劃與決策, 是規劃與建設之間最重要的環節, 但一直不可思議地被忽略了。
    管理與促進是規劃實施的主要環節,兩者應是對等、不可或缺的。管理即把規劃變成對建設項目的具體要求, 通常是被動的。而規劃的促進是主動行為,通過政策性傾斜、項目策劃與推動等方式, 推動城市的結構性發展, 平衡公眾利益并創造綜合效益。對此, 人們習慣性地認為這是決策者的事, 但由于城市公共投資分別由多部門操作, 規劃部門應主動參與決策并加以協調。
    規劃實施是一項長期的、動態的、受多種利益影響的政策性行為, 各種情況經常反饋回來, 需要在執行過程中不斷地進行政策調校。目前, 這個環節的工作不可謂沒有, 但應作為制度固定在規劃的工作程序中。
    3. 規劃協調
    城市規劃對于城市建設和發展,不是一種直接操作行為, 而是通過政策、管理和促進等手段,間接作用于各部門、企業和個人的建設活動。為提高規劃的質量和實施的質量, 必須把協調工作作為規劃過程中的重要手段。
    在計劃經濟時代, 規劃經常由規劃部門獨立完成, 各項建設在政府的統一計劃下按規劃開展。體制改革及政府轉變職能后, 各類建設者的行為由被動地聽從安排轉為主動策劃并按市場需求實施, 許多部門積極編制所管行業的發展建設規劃, 特別在機構改革尚未到位、部門協調機制沒有完善的情況下, 導致建設投資的結構性失調。因此, 市場經濟體制國家的城市, 通常把城市規劃特別是宏觀層次的規劃作為綜合計劃與協調行為。在微觀上, 協調行為貫穿于規劃工作的整個過程, 可分為規劃編制的協調、管理的協調、實施的協調。
    4.  規劃研究
    城市的綜合特征決定了規劃的復雜性和多變性。在規劃編制到實施的過程中, 整體上存在城市發展不同階段時規劃的結構性變化,在局部上說,各環節甚至每個方案都有隨機性的變化可能。因此, 規劃研究也是貫穿于整個規劃工作過程的重要行為, 包括對城市的研究、規劃的研究、策略的研究、管理的研究、實施的研究和反饋的研究等。目前, 隨著各種新難題的大量涌現, 規劃界的研究之風日盛。但基本上屬于個人的自發行為, 而沒有被當作必須行為而列入規劃工作體系之中, 特別是在具體城市的規劃實踐中,研究工作非常薄弱。
    規劃研究包括規劃實施跟蹤、規劃信息收集與處理、目標和規劃原則確定等環節。
    對城市社會經濟發展和規劃實施情況進行長期的跟蹤, 認清形勢并隨時掌握情況,發現問題,是規劃研究工作的基礎環節; 對問題特別是共性問題及時研究對策并反饋回各相關操作環節, 是實現規劃“過程控制”的重要條件。
    由于規劃工作的技術性、延續性和廣泛性, 必須建立嚴格的規劃管理檔案收藏、相關信息收集工作制度。同時增強信息分析與處理能力, 作為規劃研究的技術保障。
    設立———規劃運行八個環節構成的“操作環”
    城市規劃運行機制中第一圈層的四種核心行為, 演化為具體操作的工作環節, 這些環節又可以形成完整的環狀結構, 成為規劃運行機制中第二圈層。這個“操作環”是規劃機制的實質內容。
    1.八個環節的線性環狀關系
    由規劃的制訂到實施, 再到規劃研究,再規劃??,形成線性的循環過程。該“操作環”的結構性過程為:
    —?→編制→審批→策略→管理→調校→跟蹤→信息→目標—?→
    在理論上, 這個由八個環節構成的“操作環”, 是規劃工作內部組織的嚴謹體系。它的運作應有如下條件:①每一環節都必不可少; ②每個環節的工作目的、范圍和相互關系都有明確界定; ③各個環節的工作內容和守則; ④每個環節的操作機構和人員。以此對照目前的規劃工作, 盡管上述各環節都可能有人在做, 但由于沒有納入制度化的程序中加以組織,總體上差距很大。
    2.“操作環”中的復合型運作
    “操作環”在結構上是線性的, 但在具體運作中各環節間的交叉不可避免。其中, 策略和目標環節的工作對其它各環節隨時發生作用;調校、跟蹤工作經常直接引發規劃成果的修改;而協調工作作為規劃中重要的核心行為, 更是貫穿于所有的操作環節中。因此“, 操作環”中的運作具有多重性、復合性, 要求建立各環節之間的協調制度。
    3. 規劃機制運作的保障體系
    中國一直處于低城市化水平狀態, 城市規劃工作歷史短、基礎差、影響小, 面對經濟體制轉型和城市化快速發展的雙重壓力, 必須迅速提高規劃的行業地位和能力, 因此應盡快建立內部運行機制, 提高自身素質。這對規劃行業的現狀來講是非常艱巨的工作, 應在多方面加以促進并形成新的規劃機制運作的保障體系:
    行政導向———提高規劃行業在國民經濟與社會發展決策特別是在城市化進程、可持續發展方面的參與程度;建立規劃部門在城市政府里的協調地位。
    行業指引———行業主管部門應針對城市中的規劃工作, 提出內部運行機制和崗位素質的具體要求, 指令性實施。并加強宏觀研究與指導, 不斷改進。
    人力培育———擴充規劃教育規模, 拓展培訓范圍, 壯大專業隊伍; 加大規劃宣傳力度, 博得城市決策與管理者、建設者、使用者的廣泛認知與支持。
    實踐———深圳在規劃運行機制方面的嘗試
    1. 建立適應深圳特點的五層次規劃體系, 并改革審批制度。以總體規劃作為長期目標和協調藍本, 次區域規劃和分區規劃分別作為總體規劃在政府內部的策略性與技術性深化; 將法定圖則作為市場機制中規劃編制與實施的重點, 在審批中規定專家、利益團體和市民的參與程序, 成為管理者、開發者和使用者的共同契約; 詳細藍圖是法定圖則的技術性和藝術性操作。
    2. 強化規劃實施的手段。制定了長期的“城市發展策略”并加強階段性的城市建設策略導向; 建立規劃國土的三級管理機構,制定“規劃國土管理依法行政”操作規程,實施“公文督辦”制度; 研究城市規劃的“政策化實施”規則。
    3. 設置信息中心, 建立“規劃國土管理信息系統”, 全面開展城市建設、土地利用與規劃信息的收集工作,并提供先進的信息處理手段。
    4. 組建規劃研究所, 固定人員,長期跟蹤城市建設與規劃實施情況,即時加以研究并提出對策建議, 并對城市發展趨向、建設策略和規劃實施效果等問題進行經常性的探討。當然,深圳規劃工作的這些新做法,只是屬于規劃運行的若干環節上的改進,并出現機制性調整的趨向。在全國的整體體制下, 完善的城市規劃運行機制的建立, 必須靠政府行政機制的改革和城市規劃全行業的共同努力。

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