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    城鄉委2019學術年會分論壇1:國土空間規劃發言集錦

    時間:2019-04-25
    城鄉委2019學術年會分論壇1:國土空間規劃發言集錦
    編者按

    2019年4月20日下午,中國城市科學研究會新型城鎮化與城鄉規劃研究專業委員會2019年學術年會舉行主題為“國土空間規劃”的平行分論壇。論壇由上海同濟城市規劃設計研究院有限公司城鄉空間規劃研究院副所長姚凱和青島市自然資源和規劃局規劃建筑中心副主任韓青主持,遼寧省城鄉建設規劃設計院有限責任公司董事長、教授級高級工程師張立鵬和上海同濟城市規劃設計研究院有限公司城鄉空間規劃研究院副院長、教授級高級工程師、專委會副主任委員兼秘書長裴新生擔任點評嘉賓。共8位報告人圍繞國土空間規劃改革背景下的規劃創新與探索進行了精彩的分享與探討。

    韓 青:“雙評價”在國土空間規劃編制體系中的支撐研判

    韓青首先從跨界和融合的角度提出需要對國土空間規劃進行多學科融貫研究,尤其要結合習總書記在兩會期間提到的“堅持底線思維,以國土空間規劃為依據”的要求,將資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價作為國土空間規劃編制的基礎支撐。其次是根據國土空間規劃和主體功能區戰略落實的相關要求,建議性提出不同主體功能區內(優化開發區內側重空間資源約束、重點開發區側重空間與資源并重、限制開發區考慮資源環境優先、禁止開發區要嚴格進行生態保護)國土空間規劃編制思路。第三是以自然資源部確定的全國“雙評價”試評價案例青島市為樣本,從資源稟賦刻畫、問題識別解析、潛力分析和情景分析四個方面,探討“雙評價”關于生態、農業和城鎮承載能級成果能為“三區三線”劃定提供引導,將“雙評價”工作納入到國土空間規劃管理“五級三類”制度體系,實現無縫對接。最后總結“雙評價”是涉及多學科領域的復雜系統工程,也是一個不斷探索并反復實踐的過程。

    賈曉韡:地級市國土空間總體規劃內容框架思考

    賈曉韡以在荊州市開展的國土空間總體規劃項目為例,系統闡述了地級市國土空間總體規劃編制的內容框架。在強調全域全要素管控和強調規劃實施的理念下,優化規劃內容的結構,從市域、市轄區和中心城區三個層面開展規劃。在技術方法上,強調通過開展空間承載與適宜性“雙評價”,為底線劃定和空間方案提供支撐;以規劃結構類圖紙、用途管控類圖紙和要素配置類圖紙共同構成規劃方案,解決不同的空間問題。賈曉韡還指出,國土空間總體規劃在縱向體系上應界定清楚每一層級的規劃事權范圍和管控范圍,以及之間的傳導機制,將每一個層級事權跟規劃內容做很好的對應;在橫向體系上應該是“總體規劃+專項規劃+詳細規劃”所構成的體系才是真正意義的國土空間規劃“一張圖”,而不只是國土空間總體規劃應建立總體規劃—專項規劃—詳細規劃的;總之,國土空間規劃是個系統性的工程。

    朱  釗:全域管制下農地在國土空間規劃中的規劃取向

    朱釗的研究提出“農地空間”的概念(指城鄉邊緣區的農地),并以農地為帶入點,重新審視農地的空間與規劃問題,嘗試構建農業、生態與城鎮建設用地統籌發展的空間規劃體系,以適應當前國土空間規劃的編制要求。他在四川眉山的實證研究中,從經濟結構、社會組織、生態環境、空間管控四個方面,總結了農地“生產—生活—生態—管理”四類問題,雖各有獨立表征卻也密不可分。由于大部制改革的目標是全域空間管控,國土空間規劃理應重視農地的規劃取向,并強調農地的三生融合需要整體性的考量,在具體措施上應包括:資源保護與空間組織,核心是兼顧優質農地保護與關聯城鎮建設用地的空間整治,以優化農地產業發展的基礎;產業布局與人口安置,核心是產業空間與生活空間的協同布局,以保障多元農業經濟的發展;污染防護與生態提升,核心是將農地置于全域生態系統中制定修復策略,以降低污染提升生態價值;提出全域管控目標下的農地管控模式與政策轉變建議,以保障空間規劃的實效性。

    隋玉亭:從三調技術調整透視國土空間治理的政策導向

    隋玉亭以“第三次全國國土調查”的技術調整為切入點,通過解讀調查流程、調查內容、調查要求等,總結國土空間治理在更高質量保護耕地與永久基本農田、提升自然資源精細化管理水平、提高土地資源集約利用程度、針對性解決地方土地資源利用問題、改變國土空間規劃編制方式等5個方面的政策導向性。他的報告既是對“三調”技術內容和方法的詳細科普,也著重指出了與“二調”相比,“三調”有技術革新和政策導向的雙重變化,作為自然資源調查體系“1+X”中的“1”,承擔著為自然資源和國土空間規劃改革提供基礎性支撐的作用。

    王麗丹:新時期沈陽蒲河流域空間發展評估與應對策略

    王麗丹指出,我國已經進入到新型城鎮化發展與鄉村振興融合發展的新時期,沈陽近郊的蒲河流域作為城鄉融合發展的典型區域,過去新型城鎮化主導下的城鄉融合發展強調以城為主的拉動作用,鄉村地區處于被動和弱勢地位,以行政區域的各自為政的空間發展和項目安排,使得蒲河生態經濟帶的建設發力也僅是停留在環境整治和景觀建設上。在報告中,她以對目前沈陽城鄉發展關系的判讀入手,在客觀評估蒲河流域城鄉空間發展特征與突出問題的基礎上,提出了要在生態文明建設框架下凸顯蒲河“生態+”的理念,將生態作為促進沈陽流域城鄉新型城鎮化發展與鄉村振興的關鍵,梳理出加強保護治理打造山清水秀的自然生態帶、加強轉型升級打造綠色高效的現代產業帶、加強城鄉融合互動打造功能完備的宜居帶等蒲河流域國土空間的發展策略。

    張  成:地方政府對規劃編制需求的變革及應對

    張成在報告中提出,作為規劃技術服務提供方,必須要重新審視規劃師所扮演的角色、認清編制階段在規劃全過程中定位、以及思考規劃如何發揮作用等問題,就是要應對規劃為誰編制、怎么編制和如何實施的問題,要避免規劃編制為未來的規劃實施挖下深深的大坑。他以親身參與的日喀則的規劃管理工作為例,按照“調整思路,面向管理,以實施為導向,加強在地服務,密切地方合作”的主導思想,提出針對地方規劃工作需求對規劃編制的十項建議,主要包括:一、規劃編制要講政治,要腳踏實地,要做好第一手資料調研工作;二、規劃編制要針對地方規劃管理實際需求開展,在實施中發揮作用;三、要把好規劃編制質量的第一關,編制對地方有用的規劃;四、規劃技術服務要建立長效機制,起到保障規劃實施、成為地方智庫的作用;五、培養本地規劃人才,建設本地規劃隊伍;六、推進地方規劃干部人才交流與培訓的多元化體系化制度化;七、建好一個數據庫,做好一個平臺,一張藍圖管到底;八、城鄉統籌,全域規劃,調動自然資源各要素的發展動力;九、加強合作,引進外腦與地方技術力量分工協作、優勢互補;十、共謀共建共治共享,走向多維驅動空間治理新模式。

    范婷婷:沈陽市規劃改革實踐與國土空間規劃編制探索

    范婷婷系統介紹了沈陽作為先行城市在空間規劃改革方面進行的種種探索,包括:在深入理解本次國土空間總體規劃改革歷史背景與歷史使命的基礎上,充分認識生態文明、綠色發展和人地和諧的規劃理念,建立從調查-評價-規劃編制-實施-監管的閉環規劃工作體系,加強規劃編制調查、評價前期和實施、監管后期的編制鏈條延伸,聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地的編制核心內容,達到重質量、重存量、重特色、重生態的國土空間規劃轉型;在數字化現狀圖繪制、“雙評價”研究、發展戰略目標制定、“三區三線”協同劃定以及“一平臺”與“一系統”建設等重點技術環節開展深入研究,總結在重點規劃編制環節的攻關核心思路以及還有待解決的突出問題,為其他縣級城市國土空間規劃的開展提供了相關做法與建議。

    姚  凱:國土空間規劃背景下的國家公園與自然保護地體系——以西雙版納州景洪市為例

    姚凱的報告針對生態空間交叉重疊、多部門管理、保護與 利用矛盾突出等問題,以我國熱帶雨林、生物多樣性最富集的西雙版納州景洪市為例,以構建雨林國家公園為主體,提出了一套自然生態空間整合方案、一套自然生態空間用途管制辦法和一套實施保障機制,“三位一體”地探索構建以國家公園為主體的自然保護地系統的規劃方案。其中,一套自然生態空間整合方案是立足西雙版納生態大格局,基于山水林田湖草全自然要素調查和“雙評價”,整合現狀分散的各類自然保護地,增加亞洲象等生物遷徙廊道和雨林修復區,統籌劃定國家公園范圍,確定市域生態空間-國家公園-國家公園核心區(生態紅線區)的層級嵌套結構和空間布局;一套自然生態空間用途管制辦法是在邊界管理、名錄管理、指標管理的基礎上,對自然生態空間實行區域準入和用途轉用許可制度,形成國家公園核心區內以用途準入為主,核心區外以用途準入加詳細規劃為主的規劃管控體系;一套實施保障機制是在法律保障、體制保障之外,結合西雙版納特色,提出建設建立區域開發權轉讓與生態補償機制,維護原著少數民族護林共生機制,核心區外生態修復和旅游特許經營機制等創新實施舉措。

    張永剛:善待資源,改革規劃——談三個設計規則問題

    張永剛指出,設計是一切人與自然環境互動過程的初始行為。設計如何作用于自然資源和人工環境?設計過的資源和環境,反過來又會給使用者什么樣的體驗和感受?是設計的重要關切,更應該是設計規則的終極關懷。更為合理的規則,是設計更加正確的根本。

    如非建設用地的邊界,應與建設用地邊界同樣重要,在管理規則上:明確管理主體,避免多方管理;大幅度精簡管理內容,積極不干預,把自然資源還給自然;落實管理范圍的地理空間物質實體,不是建圍墻、鐵絲網或碩大的門,而是設立有美感的標示物。

    再如現行的人均建設用地指標,對人的督察作用明顯大于讓人善待資源的作用。在信息化和大數據時代,不應再沿用計劃經濟時代的經驗主義指標??偭靠刂朴斜匾?、是關鍵,應以詳實并科學的統計和研究為前提??陀^分析、理性評估、因不同地方和資源實際情況而不同的同一指標,才會是有統一管理作用用的指標。

    還有道路紅線退讓用地規則,不僅是一種資源浪費,還產生(1)土地使用權屬不明的法律問題,(2)城市路網密度低下的根本性交通問題,(3)街坊尺度過大及建成環境密度失調,進而導致基礎設施浪費或不足、空間形態不正常的問題,應徹底廢止。

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