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    規劃海鮮25期 | “三規合一”的誤區與難點

    時間:2018-08-01
    規劃海鮮25期 | “三規合一”的誤區與難點

    編者按 

    如何理順我國當前的空間規劃體系以推動空間治理現代化,如何重新認識城鄉規劃的地位和作用以促進新型城鎮化建設,是近年來規劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是:國土規劃與城鄉規劃分層運作,以完善新型城鎮化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規劃海鮮將連載關于這一話題的見解,從對“三規合一”的檢討開始,提出以國土規劃為工具統領各類空間規劃的設想,最后從實施效用角度呼吁城鄉規劃回歸其城鄉建設管理使命。今天是第一篇《“三規合一”的誤區與難點》。

     核心觀點 

    國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃這“三駕馬車”合并在一起并非易事,在機制、體制、法制均未準備好之前,“三規合一”的可操作性明顯很弱,只能限于技術性層面。從目前“三規合一”的已有實踐來看,也大致如此:趨于表面化的規劃內容表達上的銜接和程序上的并聯,還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。

    全文1500字,閱讀需要3分鐘


    談及規劃協調問題,不得不點出對地方規劃意義最大的“三駕馬車”——國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃。這三個規劃對于城鎮化和城鄉空間發展關系最為密切,且都由地方政府組織編制,理應相互協調、互不干擾而各有側重,但實際操作中以部門為主的方式,導致規劃在編制內容和實施管理中缺乏有效銜接,難以形成實施中的合力。為此,學界和業界提出“三規合一”的設想。

    此后,多地開始了“三規合一”或類似概念的試點嘗試和探索研究,“三規合一”進入了正式的起步階段。2013年習近平總書記在中央城鎮化工作會議上指出:“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’,形成一個縣市一本規劃、一張藍圖,持之以恒加以落實”,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》第十七章明確提出“加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接,推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”,正式明確了國家對于規劃體系整合的改革要求。2014年8月,發改委、國土部、環保部、住建部聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》,正式開始推進“多規合一”。

    然而,如何理解“三規合一”,在哪個規劃基礎上進行融合,各部門的意圖尚不一致。例如,住建部提出的“以城鄉規劃為基礎、經濟社會發展規劃為目標、土地利用規劃提出的用地為邊界,實現全縣(市)一張圖”;發改委則始終強調國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃等發改主導的規劃應在“三規合一”或“多規合一”中占據首要地位;包括環保部也提出應首先編制城市環境總體規劃,作為一項基礎性、先導性、前置性與制約性的規劃參與到“多規合一”之中。同時,實際操作中也存在著怪象。有的省份三規合一工作由發改系統主導,有的由規劃建設部門主導,有的則由國土部門主導??此圃圏c試錯,實則也反映這項工作推進中的無奈。

    從法律依據上說,國民經濟與社會發展規劃由憲法規定(憲法明確了政府要編制和執行“國民經濟和社會發展計劃”),其地位理應最高;而城鄉規劃和土地利用總體規劃則由法律確定(前者為城鄉規劃法,后者為土地管理法),效力次之。而像主體功能區規劃目前連法律依據都沒有。在依法治國大語境下,法律的依據不僅確定了這些規劃的從屬關系,反過來也在告訴我們,這些規劃無法真正“合體”。

    無法合一,那么重點就在于技術層面的內容銜接和協調了。然而就連這一點也似乎很難做到。幾個規劃的編制時限和審批程序不一樣,同步編制同步完成幾乎不可能,更為重要的是,由于規劃垂直事權的劃分,地方政府雖有地方規劃的“事實”決策權,但沒有土地使用決策權,這使得停留在地方政府層面的幾個規劃內部協調更像是“小孩子過家家——自己玩”了。


    簡言之,“三規合一”的提法和做法存在著一些難以回避的問題:

    (1)體制——明確各級政府事權范圍,化解部門間權益沖突,應該是“三規合一”得以實現的前提,而非實施的結果;

    (2)法制——“三規”法律地位不同,貿然“合一”缺乏法律基礎,涉及大規模法律修訂;

    (3)機制——“三規”形式上的一元化,會打破原有已成熟的規劃實施機制,未必能立即意味著行政效能的提高。

    在機制、體制、法制均未準備好之前,“三規合一”的可操作性明顯很弱,只能限于技術性層面。從目前“三規合一”的已有實踐來看,也大致如此:趨于表面化的規劃內容表達上的銜接和程序上的并聯,還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。即便已有統籌的規劃決策機構(如順德的發展規劃和統計局、云浮的規劃編制委員會)出現,但受制于各類規劃背后強大的體系力量,其效果仍有待進一步觀察。

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